文 / 朱姵慈
竹竹合併升格箭在弦上，新竹改制直轄市確實有提升治理規模、強化產業發展等效益，但是，升格背後牽涉的國土均衡發展、地方財政分配等諸多議題，中央政府更不該輕忽。
希望這樣的決定，能夠促使各在野政黨停止政治操作，讓大新竹升格有助國家戰略產業發展、提升區域治理效率的討論，回歸正軌。」12 月 27 日晚間，新竹市長林智堅宣布不會參加 2022 年「大新竹市」市長選舉，希望促成朝野加速修法，讓新竹縣、市趕在 2022 年 9 合 1 選舉後合併升格為直轄市。
新竹市是在 1982 年 7 月 1 日，正式與嘉義市各自脫離新竹縣、嘉義縣管轄，升格為省轄市。當年台灣省政府是因「兩市位居交通要衝，工商繁盛，地方上久已要求升為省轄市，且人口數符合《市組織法》第 4 條，超過 20 萬『得設置』省轄市的規定」，同意兩市升格，並報請行政院核定。
回顧當年研議升格省轄市階段，省府與行政院考量的是縣治選址、省市財產劃分、改制預算等，卻忽略新竹與嘉義縣市本屬共同生活圈，改制雖有利省轄市爭取預算建設，卻讓交通、環保等縣市必須共同承擔的施政項目事權分散，降低行政效率，例如嘉義市殯葬園區聯外道路多年懸宕未理，就是縣市並存的負面效應。而事權統一，正是新竹市長林智堅倡議合併升格的重要主張。
新竹市與嘉義市升格省轄市，也形同掏空縣內最精華地段，限制新竹、嘉義兩縣發展，新竹縣竹北一帶受惠於科學園區與高鐵站加持，逐漸發展成為縣內核心；失去嘉義市的嘉義縣，近年工商建設發展有限，縣府財政備受挑戰。
拚「事權統一」易治理
非直轄市憂資源遭剝奪
然而，根據現行《地方制度法》，縣市合併只有「升格為直轄市」一個選項，但嘉義縣、市的人口數與產業結構未必符合升格條件，民進黨立院黨團這次主導修法不應只為竹竹合併升格開路，卻選擇性忽視嘉義縣市依舊分治、以及另一個省轄市基隆市的狀況。
除了行政效率，林智堅主張竹竹應合併升格的理由是資源分配不均，因為大新竹創稅金額排名全國第 5，但統籌分配稅款卻是全國倒數。
統籌分配稅款：所得稅、貨物稅之 10％＋（營業稅總收入減除依法提撥的統一發票給獎獎金後）之 40％。
依據現行《財政收支劃分法》，直轄市、縣市、鄉鎮市是按各自定位，「分食」固定比率的統籌分配稅款大餅，目前是以將總額 61.76％分配予直轄市，24％分配予縣市，8.24％分給鄉鎮市，在「直轄市多、縣市寡」的分配原則下，對創稅能力較佳的新竹縣市並不公平。
檢視 2020 年度各地方政府獲分的統籌分配稅款金額，各直轄市獲得的統籌分配稅款確實明顯高於縣市，高科技聚落集中的新竹縣市合計獲分約 86 億元，不僅遠遠不及 6 都水準，甚至還低於彰化縣，不難理解為何大新竹有近 6 成民意支持合併升格。
然而，大新竹期待合併升格能增加資源，其他縣市也勢必擔心在財政分配上遭邊緣化。因為當竹竹合併議題浮上檯面後，人口超過升格直轄市 125 萬門檻的彰化縣也有意申請升格，一旦台灣同時存在 8 個直轄市，依《財劃法》獲分較高比率的中央統籌稅款，非直轄市恐面臨更嚴重的資源稀釋、公部門人才外流困境。
「若竹竹合併為直轄市，統籌分配稅加補助款勢必會增加，但『餅』就是那麼大，一定會有人減少。」台東縣財政及經濟發展處副處長葉正鶴，坦率說出非直轄市的焦慮。嘉義縣選區的民進黨立委陳明文也提醒，合併升格不應變相掏空非直轄市，建議全國皆比照直轄市採行二級政府制，拉近城鄉落差。
專案計畫性補助有效？
無法完全取代自有財源
對於地方焦慮，民進黨立法院黨團總召柯建銘提出，依據《地制法》第 87 之 3 條規定，透過專案計畫性補助等方式，縮小直轄市與非直轄市的差距，縣市資源與建設「只會多、不會少」。
《地制法》第 87-3 條：縣市合併改制為直轄市時，其他縣市所受統籌分配稅款及補助款的總額不得少於該直轄市改制前。
來源：《今周刊》 第 1306 期
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